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外來種管理工作現況

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壹、前言

依據《生物多樣性公約》(CBD)的指導原則,外來種(alien species)係指被引入到其過去或現在自然分佈範圍之外的物種、亞種或較低等的分類群,包括可使該物種生存並隨後進行繁殖的任何部分,如配子、種子、蛋或繁殖體;而外來入侵種(invasive alien species, IAS)則指:「一個物種的引入和(或)擴散會威脅到生物多樣性者。」,而國際自然保育聯盟(IUCN)則將外來入侵種定義為「會在自然或半自然生態系或棲息地中立足的外來種,且會促成改變,而威脅到當地的生物多樣性」。外來種的引入途徑可區分為非蓄意及蓄意引入,非蓄意引入途徑複雜,如伴隨著運輸工具、貨品或合法輸入之動植物而引入,或是隨農畜產品而來的病菌與昆蟲,故難以防範;蓄意引入則通常與人類的利益有關,包括合法引進或非法走私用於育種、養殖、生物防治、科學研究、娛樂及觀賞等。

近年來,由於交通的便捷及貿易的拓展,許多外來生物藉由不同管道,以驚人的速度在世界各地蔓延危害。外來生物的引入途徑可區分為非蓄意及蓄意引入,非蓄意引入途徑複雜,如伴隨著運輸工具、貨品或合法輸入之動植物而引入,或是隨農畜產品而來的病菌與昆蟲,故難以防範;蓄意引入則通常與人類的利益有關,包括合法引進或非法走私用於育種、養殖、生物防治、科學研究、娛樂及觀賞等。

貳、管理機制

行政院為加強保護環境生態、保障社會公平正義、促進經濟發展、建設綠色矽島,於民國86年8月設置國家永續發展委員會。89年5月,永續會擬定「廿一世紀議程-中華民國永續發展策略綱領」,做為我國推動永續發展之策略依據。91年6月起,參考全球趨勢與高峰會永續發展行動計畫,規劃我國推動永續發展計畫架構,包括任務、理念、工作項目、具體工作內容、主協辦機關及執行期限等;並廣泛邀請專家學者研商,及舉辦公開研討會以集思廣益,擬定完成「永續發展行動計畫」,做為廿一世紀初期,我國以行動實踐永續發展之依據。
為防止外來物種入侵,以維護本土生態環境,永續發展委員會將「加強入侵種管理」明列為行動計畫表「生物多樣性分組」之重點工作。 90年核定之生物多樣性推動方案,納入「外來種之管理」業務,93年修正為「加強入侵種管理」業務,96年再度修正為「控制入侵種威脅」業務,工作項目如下:
(一) 建置外來種輸出入管理機制(包括物種輸出入管理及檢疫措施)。 
(二) 建立外來種輸入風險評估及引入生態影響評估體系,並將評估結果據以擬定監(偵)測及防治策略。 
(三) 建立外來種監(偵)測、鑑定及早期預警機制,包含輸入之外來種後續追蹤管理(含寵物管理)。 
(四) 強化外來(入侵)種走私查緝。 
(五) 入侵種生物防治:
(1)研擬新入侵生物緊急撲滅計畫,並聯合地方政府定期演習。
(2)建立已入侵生物長期防治計畫,將入侵種造成之經濟損失及生態衝擊降至最小。 
(六) 建立名錄:
(1)建立國內外來及入侵生物清單,研析生態、經濟危害及管理策略。
(2)建立國際高風險入侵種生物清單,研析入侵管道及預防入侵措施。

農業部為避免外來種入侵造成我國生態與經濟的衝擊,於農委會時期整合所屬機關單位,依照分工權責建立「入侵種生物管理機制」,推動各項重點工作,包括建置外來種之管制、防疫、檢疫及監測機制、鑑定外來種為入侵種之風險評估機制,以及引入、野放與含逸出外來種之影響評估、管理及監測機制,並且積極進行影響本土生物多樣性及人畜疾病之入侵種防治,以及建立外來種清單等,以維護台灣生態,保障農業生產安全。

至112年組改後,入侵種生物管理業務彙總單位由林業及自然保育署(林務局)移回農業部資源永續利用司負責。

參、實施策略

林業及自然保育署為避免外來種持續入侵,業彙整相關法令依據及業務分工,實施具體管制措施,並推動相關防治行動,實施策略如下:

一、邊境管理
(一)加強加嚴邊境管制:為阻斷外來種入侵機會,評估檢討第2波禁止輸入物種(黑名單)計53項、8,478種,經函送國貿局後,已於111年5月19日依「貿易法」公告修正「限制輸入貨品表」,並於111年6月1日起正式生效。未來非經專案同意,均不得再輸入至國內,以從源頭阻絕外來種入侵。後續亦滾動式持續評估檢討,若有具入侵風險之其他物種,將動態增補公告第3波禁止輸入物種。
(二)加強物種輸入管控:動物之輸入採取「原則禁止,例外開放」原則,針對未曾有輸入紀錄之物種,逐案審查;現行申請輸入之物種,有危害本土生態、動物福利、疫病等疑慮時,即邀請相關機關及學者進行聯合審查,任何一方有提出不同意輸入之建議,則該物種不予同意輸入。對於曾有輸入紀錄之物種,亦再予檢視是否有潛在入侵、人畜安全、公共衛生(或野生動物間疾病傳播)、動物福利等風險後,將列入第三波禁止輸入物種名單。

二、境內管理
(一)入侵物種移除清零
1、108-111年底已防治小花蔓澤蘭4,431公頃、收購1,274公噸;銀膠菊1,288公頃;銀合歡710公頃;刺軸含羞木52公頃。112-113年恆春半島規劃銀合歡移除1,670公頃,並以原生樹種復育造林,逐步恢復原有生態環境,移除之銀合歡材料發展生質能轉換技術。
2、108-111年底已移除綠鬣蜥98,291隻、埃及聖䴉成鳥18,076隻、海蟾蜍3,896隻,以清零為目標持續移除中。另依據野生動物保育法第31條第1項分別於109年8月20日及111年4月7日公告綠鬣蜥及海蟾蜍須登記備查始得繼續飼養,未經同意不得再繁殖,違者可處新臺幣1萬元至5萬元罰鍰,並可沒入。
3、持續訂立檢討相關陸域外來入侵動物移除指引,要求移除須符合人道方式,確保無不當捕捉或虐待動物之嫌,在生態保護與生命教育間求取平衡,並兼顧生態保育與動物福利,避免發生虐待情事。
(二)杜絕不當「放生」,轉化保育護生。協同內政部加強向宗教團體宣導生態保育概念,鼓勵參與「傷癒野生動物生態野放工作」,轉化「放生」為「保育護生」。
(三)加強民眾宣導教育,透過媒體宣導加強社會大眾生態保育觀念,並呼籲對野生動物生命應予以尊重;建構跨機關共同防治平台,並導入民間資源,降低政府支出。
三、法規補強
參考世界各國外來種管理法規架構,美、中與我國類同未訂有外來種管理專法,而係分散在不同法規管理。且我國「中央行政機關法制作業應注意事項」已規定,無現行法規可資適用或修正適用者,方須草擬新法規。且中央行政機關組織基準法第5條第3項,業已明訂不得以作用法或其他法規規定機關之組織及員額事項。爰訂立專法也僅能於現行機關架構下處理,更可能造成相關法令管轄範圍更為疊床架屋,爰係以強化農業部各主管法規對外來入侵種之管理,而不以訂立外來種管理專法之方向處理。

肆、未來展望

近年外來入侵種生物議題發燒,迭有入侵種生物危害生態環境報導,民眾及保育團體亦逐漸關注入侵種議題,農業部各機關亦增加投入調查研究、移除防制經費,惟外來種種類繁多、可能引入境內的方式亦多變化,要阻擋其進入台灣,就需要政府各部門及相關利益團體的共同合作,包括立法、司法、海關、農業、林業、漁業、畜牧、海洋、環保、教育宣導、船舶交通、民航、運輸、國防軍隊、國際貿易,甚至動物園、植物園、寵物飼養繁殖場、進口商及大專校院等。各個政府部門及利益團體在共同面對外來入侵種問題上的合作與業務承擔,決定著是否能有效地控制外來入侵種這個問題。

本署將協同農業部各機關單位,依照分工權責積極處理外來入侵種問題,包括建置外來種之輸入管制、防檢疫及監測機制、風險評估機制及影響評估、管理及監測機制,同時與各部會持續溝通協調業務,並與國外建立知識資訊的交流,以與其他國家的管理措施搭配,防堵外來入侵種進行跨國家的傳播。並持續補助、督促地方政府積極辦理入侵種移除作業,以維護臺灣生態環境,降低外來入侵種對經濟、社會之衝擊。
 

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